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Por: Sheilah Vargas Soto (*)[1]

 

Debemos comenzar por señalar que la potestad sancionatoria del Estado está sujeta a límites, pues genera una injerencia intensa en la libertad o en el patrimonio de los individuos. Teniendo en cuenta además que el Estado tiene un margen de discrecionalidad más amplio en el ejercicio de sus facultades, la potestad sancionadora se encuentra sujeta al cumplimiento de una serie de principios, que garantizan que su ejercicio no se realice de manera arbitraria, vulnerando los derechos fundamentales.

Entre tales límites se encuentran los principios de culpabilidad y causalidad, que consideramos relevantes para analizar la constitucionalidad de la sanción que se pretenda imponer a un administrado en el marco de un procedimiento sancionador.

El principio de culpabilidad consiste en la exigencia de que el autor haya actuado con dolo o culpa, para poder sancionar su conducta como ilícita. La primera consecuencia normativa de este principio, es que se excluye cualquier sanción de carácter netamente OBJETIVA.

Así, en aplicación de este principio esencial, no basta que el hecho haya sido materialmente causado por un sujeto para hacerlo responsable por él, sino que es necesario que éste haya sido querido por él (dolo) o, que el mismo se haya producido pese a haberse podido prever o evitar (culpa o negligencia). De esta manera, el sujeto sólo responde si se demuestra su imputabilidad, sea por dolo o culpa.

Si bien el artículo 230° de la Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG), Ley No. 27444, no regula expresamente qué tipo de responsabilidad resulta aplicable; consideramos que, en ningún caso, podría interpretarse ésta como objetiva.

En efecto, el Tribunal Constitucional en diversos pronunciamientos (STC 0010-2010-AI/TC, STC 2868-2004-AA/TC) ha establecido que una interpretación en dicho sentido sería inconstitucional, toda vez que el PRINCIPIO DE CULPABILIDAD constituye un principio esencial que delimita la potestad punitiva del Estado, por lo que el mismo no puede ser excluido, vía interpretación, como condición para la determinación de responsabilidad administrativa o penal. Así se mencionó:

“(…) un límite a la potestad sancionadora del Estado está representado por el principio de culpabilidad. Desde este punto de vista, la sanción, penal o disciplinaria, solo puede sustentarse en la comprobación de responsabilidad subjetiva del agente infractor de un bien jurídico. En ese sentido, no es constitucionalmente aceptable que una persona sea sancionada por un acto o una omisión de un deber jurídico que no le sea imputable”. (Ver STC 2868-2004-AA/TC)

El hecho que nuestro máximo intérprete de la Constitución haya reconocido al principio de culpabilidad como un principio constitucional implícito que limita la potestad punitiva del Estado, no cabe otra interpretación más que la de reconocer que la responsabilidad -ya sea en sede administrativa o penal- es de naturaleza subjetiva, y requiere demostrar el dolo o la culpa del sujeto.  

De otro lado, tenemos que el inciso 8) artículo 230 de la LPAG regula el principio de causalidad[2], que se refiere a la relación que debe existir entre la infracción y quien comete la infracción. Dicha relación o nexo causal que debe existir entre el hecho antijurídico (conducta) y la infracción (afectación al interés público) constituye un elemento y/o requisito esencial para que se configure la responsabilidad de un sujeto en cualquier ámbito, sea en materia civil, penal o administrativa.

Teniendo en cuenta estos principios, consideramos que es un error pretender aplicar categorías propias de las responsabilidad civil al régimen administrativo sancionador.

Hemos podido advertir que con frecuencia se pretende aplicar la responsabilidad objetiva o la responsabilidad vicaria a efectos de sancionar a particulares respecto a la imputación de determinada infracción administrativa.

Al respecto, debemos recordar que en el régimen de responsabilidad civil existen diversos tipos de responsabilidad. Y ello es así, porque el Derecho Civil -que se encarga de regular las relaciones entre los particulares-, el régimen de la responsabilidad está básicamente destinado a determinar quiénes son los responsables de daños cometidos en agravio de otros, a fin de obligarlos a reparar estos perjuicios. Pues bien, la necesidad de identificar a los autores de estos daños  ha llevado al desarrollo de tres tipos diferentes de responsabilidad: i) responsabilidad subjetiva, ii) responsabilidad objetiva y iii) responsabilidad vicaria.

Las dos primeras hacen referencia al factor de atribución, es decir, a la necesidad o no de exigir al autor de los hechos que han provocado el daño que éste se haya producido con intención o negligencia, para considerarlo también responsable.

Así, cuando para determinar la responsabilidad la norma exige que la conducta dañosa realizada por el autor del daño, haya sido culposa o dolosa, estamos en un supuesto de responsabilidad subjetiva. Pero cuando para determinar la responsabilidad la norma no exija este factor subjetivo, entonces, estaremos ante un supuesto de responsabilidad objetiva. Pues bastará que se determine quién fue el autor de la infracción, ya que éste por el sólo hecho de ser autor será también responsable por ella.

A diferencia de ello, el tercer supuesto, el de la responsabilidad vicaria no se refiere al tipo de factor de atribución que pueda exigirse al autor del daño; sino a la posibilidad de considerar responsable a quien no es el autor. Estos casos se regulan principalmente por dos motivos. Primero, porque el autor directo del daño es inimputable y por ello, no puede ser considerado autor, y tendrá que serlo quien la ley así lo determine (este es por ejemplo, el caso del daño causado por incapaces). Y segundo, porque la ley permite considerar responsable a un sujeto que no es el autor del daño, es cuando, por un principio de tutela a la víctima y de eficiencia económica, se entiende que debe ser responsable del daño causado, aquél que se encuentra en una posición de ventaja, que podía haber evitado el daño con menor costo que cualquier otro, o que podría repararlo mejor.

Pues bien, los tres (3) tipos de responsabilidad descritos tienen un sentido y una justificación y funcionan perfectamente en un esquema de responsabilidad civil, en la cual se pretende el resarcimiento de un daño. Lógica que resulta absolutamente inaplicable en un procedimiento administrativo sancionador, donde se pretende la imposición de una sanción a un administrado por determinada infracción tipificada en la ley.  Tal como lo señala MORÓN URBINA:

“La norma exige (se refiere a los principios que rigen la responsabilidad administrativa) el principio de personalidad de las sanciones entendido como, que la asunción de responsabilidad debe corresponder a quien incurrió en la conducta prohibida por la ley, y, por tanto no podrá ser sancionado por hechos cometidos por otros (por ejemplo, la responsabilidad por un subordinado, o imputar responsabilidad a un integrante del cuerpo colectivo que no votó o salvó su voto) o por las denominadas responsabilidades en cascada aplicables a todos quienes participan en un proceso decisional. Por ello, en principio la Administración no puede hacer responsable a una persona por un hecho ajeno, sino solo por los propios.

(…)

Del mismo modo, la Administración no puede imputar a su arbitrio responsabilidades solidarias o subsidiarias, sino cuando la ley expresamente la ha previsto.[3] (Resaltado agregado)

Por tanto, los tipos de responsabilidad civil -como por ejemplo, la responsabilidad vicaria que es citada en diversos pronunciamientos de las entidades administrativas para justificar las sanciones impuestas a los particulares-, resultan totalmente impertinentes para determinar la imputación de responsabilidad en un procedimiento administrativo sancionador, que se rige por los principios de culpabilidad y causalidad. Es decir, que solo responde quien ha cometido directamente la infracción administrativa (sea por dolo o culpa).

 

 

 

[1]           Magister en Relaciones Internacionales y Protección Internacional de los Derechos Humanos por la Sociedad Italiana de las Organizaciones Internacionales (SIOI), Roma. Abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Árbitro en diversas instituciones arbitrales. Asociada Principal del Área de Litigios y Solución de Arbitrajes del Estudio Echecopar.

[2]           “Artículo 230.- Principios de la potestad sancionadora

La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:

(…)

  1. Causalidad.- La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable.”

[3]           MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica. Agosto 2015. pp. 784.