Minería

Francisco Barrios Vargas

Rodrigo, Elías & Medrano Abogados

15 de agosto de 2016

 

En lo concerniente al subsector minero, el plan que el actual gobierno presentó durante la campaña electoral se basa sobre dos pilares principales: (i) la reactivación de los proyectos mineros paralizados y (ii) las acciones a adoptar frente a la minería informal y la minería ilegal. A continuación van algunas reflexiones sobre aspectos jurídicos y de otra índole relacionados con tales pilares.

Reactivación de proyectos mineros paralizados. Este pilar está, a su vez, basado sobre cuatro medidas: (a) la ejecución “por adelantado” de obras que beneficien a las comunidades de las zonas de los proyectos; (b) la eliminación del “exceso de tramitología”; (c) la modificación de la Ley de Canon para beneficiar a las comunidades aledañas a los proyectos y (d) la implementación de un programa de reconversión productiva de las empresas que se vean afectadas por los proyectos.

Aunque todos los proyectos son distintos y por ello deberá analizarse cada uno para determinar las medidas ad hoc que requiera su reactivación, la estrategia es, en conjunto, coherente, pues busca tanto facilitar la inversión como beneficiar a la población (con énfasis en esto último) a través de la corrección de algunos de los errores que han afectado a la actividad durante mucho tiempo. Sin perjuicio de las particularidades de cada caso, existen dos factores que tienen la capacidad de detener cualquier inversión minera y que, probablemente, de manera individual o conjunta, sean el común denominador en muchos de los proyectos paralizados: la caída de los precios de los metales y los conflictos sociales.

El gobierno no ejerce influencia sobre los precios –por lo menos no directamente–, pero sí tiene la capacidad de mejorar las condiciones internas para reducir los costos de la industria o hacerla más atractiva (por ejemplo, con incentivos tributarios o reducciones de las obligaciones administrativas) y con ello compensar la disminución en la cotización internacional. El plan propone hacer esto eliminando el “exceso de tramitología”, lo cual constituye una tarea importante sobre todo en casos de proyectos de gran magnitud que están sujetos a la competencia de los tres niveles de gobierno y a más de una jurisdicción, lo que exige obtener una enorme cantidad de permisos (que pueden llegar a contarse por cientos) ante múltiples autoridades. El anterior gobierno dio el primer paso con la aprobación del marco jurídico de la certificación ambiental global, que busca integrar consentimientos gubernamentales vinculados con el ambiente sin sacrificar su protección –lo que es imprescindible–. Sin embargo, un reclamo pendiente del subsector –que no está en el plan pero que sí debería ser visto por el nuevo gobierno– es la mejora de las reglas aplicables a los convenios de estabilidad tributaria, hoy muy restrictivas debido a las modificaciones introducidas en 2014. Otra traba regulatoria que ha resultado ser infelizmente poderosa y que tampoco ha sido considerada en el plan es la anacrónica restricción a la inversión extranjera dentro de los 50 kilómetros de las fronteras, salvo que se obtenga un decreto supremo del Ministerio de Energía y Minas que declare el proyecto de necesidad pública y autorice la adquisición del derecho minero. Lamentablemente, durante los últimos cinco años no se emitió uno solo de los decretos solicitados, impidiéndose la ejecución de importantes inversiones y el desarrollo de las localidades fronterizas. Más allá de los proyectos paralizados, dos grandes desafíos a los que se enfrenta el gobierno son la casi totalmente detenida inversión en nuevos proyectos de exploración (debida también a los bajos precios de los metales) y el desarrollo de una industria metalúrgica que nos lleve a ser exportadores de productos minerales refinados. Esta última medida –promocionada por el mismo Ejecutivo, pero no incluida en el plan– no estará exenta de desafíos ambientales y sociales debido al potencial impacto de las emisiones y a su regulación, por lo que el establecimiento de incentivos que permitan introducir la más alta tecnología a costos competitivos jugará un rol clave.

El plan propone atacar el segundo factor capaz de detener una inversión minera (los conflictos sociales) con las tres medidas restantes de este pilar, las cuales buscan en definitiva generar beneficios directos e inmediatos a favor de la población local. La ejecución de inversiones sociales por adelantado es un claro ejemplo de ello, pero será necesario hacer mucho más para que una población que hoy rechaza un proyecto, mañana lo acoja. Respecto del canon, la realidad demuestra que, en efecto, urge modificar la legislación para mejorar su distribución y lograr que los recursos lleguen a la gente. No obstante, el Ejecutivo afronta un gran reto en la búsqueda de una fórmula que garantice no sólo la llegada de los recursos, sino también que sean invertidos eficientemente, lo cual, salvo algunas loables excepciones, las autoridades regionales y locales no han podido hacer hasta ahora. La reconversión productiva como política de Estado en el subsector minero es un mecanismo novedoso y por ello aún genera más preguntas que respuestas, pero no deja de ser una propuesta interesante que, de ser implementada correctamente, podría ayudar a aliviar algunos de los temores que genera la industria. Sin embargo, además de estas tres medidas, será necesaria una estrategia integral que incluya, entre otras cosas, desde la educación en etapa escolar a nivel nacional sobre la importancia de la minería, hasta la adecuada promoción de los beneficios del proyecto específico; desde la adopción de mecanismos que permitan a todas las partes involucradas escucharse, comunicarse, entenderse y trabajar coordinadamente para beneficio de la sociedad en su conjunto, hasta la lucha contra los grupos que financian levantamientos sociales violentos persiguiendo intereses particulares. Temo que todo esto pueda tomar más tiempo del que se prevé.

Acciones frente a la minería informal y la minería ilegal. Este pilar, cuya meta es que, a 2021, el 50% de los mineros informales del país haya concluido el proceso de formalización, se subdivide en dos medidas principales: (a) la creación del programa de formalización “Oro Limpio” y (b) la creación del Banco de Fomento Minero.

Un aspecto a destacar del plan –a la luz de los recientes pedidos de dirigentes mineros y autoridades regionales de Madre de Dios para que las normas del proceso de formalización sean derogadas– es que propone reducir “la minería ilegal que no es formalizable, y donde no habrá posibilidad de negociación”. No se debe perder de vista que la minería es una actividad riesgosa que requiere grandes inversiones para lograr los estándares de protección ambiental y personal que la hacen viable. Sin esas inversiones, los impactos de la actividad se multiplican (sobre todo en ecosistemas frágiles como los de selva) y los costos que generan esos impactos no son asumidos por los empresarios mineros, sino por la sociedad en su conjunto. Esto se hace evidente con la devastación que la minería ilegal ha causado precisamente en Madre de Dios y en otras zonas de la Amazonía. Es por ello que resulta indispensable identificar entre lo que es formalizable y lo que debe proscribirse; entre los actores que están dispuestos a asumir los costos necesarios para hacer viable su actividad (en las zonas en las que ésta es viable) y los que pretenden seguir trasladando sus costos a la sociedad. Es claro que el actual proceso de formalización requiere mejoras y, en línea con esto, una interesante –aunque compleja– propuesta del plan es la reconversión de la actividad para aquellos que queden fuera de dicho proceso, para lo cual propone armar clusters. Así, las personas que laboran en la actividad (sin ninguna protección y sujetas a abusos) serían recolocadas en actividades formales. En el mismo sentido, el Banco de Fomento Minero, que busca formalizar a los mineros a través del crédito y la asesoría técnica especializada, es quizá uno de los elementos que falta incorporar al actual proceso para hacer más atractiva la formalización.

En conclusión, el plan de gobierno presentado durante la campaña electoral considera medidas acertadas que intentan, por un lado, reactivar la industria minera beneficiando a todas las partes involucradas con ella, y, por otro, resolver el problema de la minería informal y la ilegal, uno de los más serios que afronta el país. El plan debe, no obstante, incorporar una estrategia integral que abarque otras medidas sin las cuales no será posible alcanzar los objetivos deseados, aunque ello quizá signifique cosechar frutos en un plazo mayor que el esperado.