Tacna

Carlos Monteza

Abogado por la Universidad de Piura

Máster en Análisis Económico del Derecho European Master in Law and Economics por las Universidades de Róterdam, Holanda y Hamburgo, Alemania.

 

El 5 de agosto último, la página web del diario El Comercio, publicó un artículo en el que se señala que parlamentarios de Tumbes y Tacna han anunciado que buscarán la modificación del artículo 71° de la Constitución para permitir el ingreso de inversión extranjera a dichos departamentos, como un medio que promueva la formalización de la economía, genere empleo y reduzca la pobreza. Pueden ver dicho artículo aquí.

No es la primera vez que este tema es materia de discusión dentro y fuera del Congreso y todos -o por lo menos la gran mayoría- parecen estar de acuerdo en que es necesario modificar o derogar de la norma, incluso en las propias ciudades de frontera como Tumbes y Tacna. Pueden ver otros artículos al respecto aquí, aquí y aquí.

La norma en cuestión establece que los peruanos y los extranjeros son iguales en cuanto al derecho de propiedad, pero con una importante excepción: dentro de cincuenta kilómetros de las fronteras, los extranjeros no pueden adquirir ni poseer, por título alguno, minas, tierras, bosques, aguas, combustibles ni fuentes de energía, directa ni indirectamente, individualmente ni en sociedad; salvo en caso de necesidad pública expresamente declarada por decreto supremo aprobado por el Consejo de Ministros. Esto en los hechos, constituye una prohibición prácticamente absoluta, no sólo por lo difícil que es obtener un decreto supremo aprobado por el Consejo de Ministros, sino porque incluso en casos en los que dicho decreto se ha obtenido, no se ha ofrecido a los inversionistas la estabilidad jurídica necesaria para fomentar las inversiones. Probablemente el caso más conocido de los últimos tiempos es el de una empresa minera sobre el que pueden leer aquí.

Esta restricción tiene efectos económicos muy importantes en las ciudades que están ubicadas a menos de cincuenta kilómetros de la frontera, como es precisamente el caso de Tumbes y Tacna, pues en ellas únicamente pueda existir inversión nacional “pura”; es decir, que sea exclusivamente de peruanos o de sociedades con capitales exclusivamente peruanos. En los hechos, esto significa, por ejemplo, que muchas de las grandes tiendas y centros comerciales que conocemos y frecuentamos quienes vivimos en Lima y en otras ciudades no fronterizas del país, no puedan establecerse en ciudades como Tumbes o Tacna, lo que sin duda limita el bienestar del consumidor y la aporte al empleo formal que estos negocios generan.

Esta norma constitucional obedece a razones de seguridad nacional y busca preservar la soberanía del Estado. Así lo ha señalado el Tribunal Constitucional en esta sentencia, en la que, además, ha calificado la medida como “razonable y proporcional”, básicamente, porque no es absoluta ya que los extranjeros podrían ser titulares de una propiedad en cualquier otra parte del territorio. Es decir, el Tribunal Constitucional da por cierto -sin mayor análisis- que la medida es apropiada para proteger al país y considera que se trata de una restricción razonable y proporcional desde el punto de vista del trato a los extranjeros. Nosotros nos preguntamos: ¿Es realmente la restricción necesaria para proteger la seguridad y la soberanía nacional? ¿Es razonable y proporcional desde el punto de vista de los peruanos y sus intereses?

Considerar -sin ningún análisis- que el hecho que los extranjeros tengan ciertos derechos cerca de la frontera es un peligro para la seguridad y la soberanía nacional, tal vez tenga cierto sentido cuando se habla de bienes que podrían tener una clara importancia estratégica en el caso de un conflicto con el país con el que se comparte la frontera. Así, por ejemplo, poseer fuentes de agua o energía en la zona de frontera, podría facilitar las acciones de invasión u ocupación por parte del ejército del país vecino. Incluso -aunque no sin cierta dificultad- este razonamiento podría alcanzar a la propiedad de ciertas minas, bosques y grandes extensiones de tierra; pero, dado que no se puede distinguir donde la ley no distingue, en la práctica esta restricción impide que los extranjeros posean incluso inmuebles urbanos dentro de los cincuenta kilómetros de frontera, y eso sí que no parece tener mucho sentido.

Por ejemplo, en el caso de la sentencia del Tribunal Constitucional mencionada en el párrafo anterior, se impidió a un ciudadano italiano inscribir su derecho de propiedad de un inmueble urbano de la ciudad de Tacna que había adquirido como herencia de su madre también italiana. Cuando uno lee esta sentencia no puede evitar preguntarse ¿cómo la adquisición de propiedad por herencia -es decir, el inmueble ya era de un extranjero- de una casa por parte de un ciudadano italiano en la frontera con Chile representa una amenaza para seguridad y la soberanía nacional?

La necesidad e importancia de evaluar esta norma radica en la situación económica de las ciudades de frontera, pues existe consenso en que se requieren mayores inversiones para fomentar el empleo y reducir la pobreza, y la realidad demuestra que los agentes económicos nacionales no realizan dichas inversiones; entonces ¿deben estas ciudades resignarse a no gozar del mismo ritmo de crecimiento económico del resto del país, solo por la creencia de que la restricción protege un bien mayor que el bienestar de dichos pueblos?

Sin duda creo que la restricción, por lo menos en la forma en la que se viene aplicando, es una norma de otro tiempo. Y es que, aunque no soy experto en seguridad nacional, el sentido común me dice que en la era de las tecnologías de la información creer que un extranjero que ingresa al país a adquirir o arrendar una casa o a realizar inversiones comerciales, se apoderará de bienes estratégicos en calidad y cantidad suficientes para facilitar la invasión de nuestro territorio, sin que el Estado pueda hacer algo para evitarlo hasta que sea demasiado tarde es, por decir lo menos, cuestionable.

Actualmente el Perú no tiene como enemigo a ninguno de los países con los que limita y tampoco a algún aliado de dichos países. Además, en estos tiempos es perfectamente posible tomar, a muy bajo costo, medidas que permitan saber e incluso controlar, el desarrollo cuantitativo y cualitativo de cualquier inversión extranjera en las zonas de frontera y tomar oportunamente, de ser necesario, medidas para evitar cualquier riesgo a la seguridad y la soberanía nacional. Este costo es bajo no sólo por las tecnologías de control disponibles (como la informatización de los Registros Públicos), sino porque deben medirse en relación a los beneficios esperados de las nuevas inversiones (mayores inversiones y empleo). Adicionalmente, la inversión que podría ser necesaria para lograr los mismos efectos de protección a la seguridad nacional no sólo podría ser asumida por el Estado sino incluso, por lo menos en parte, por los propios inversionistas extranjeros interesados en invertir en éstas áreas. Esto debería bastar para que la restricción sea eliminada o, por lo menos, reducidos sus alcances.

Sin perjuicio de lo anterior, quiero dar una perspectiva adicional a este asunto a partir de preguntar: ¿Quién resulta económicamente beneficiado con la restricción absoluta?

Claramente, los beneficiados no son los pueblos de las ciudades de frontera. Por el contrario, ellos son, sin dudas, los más perjudicados. Un análisis económico muy simple nos lleva a concluir que los beneficiados son únicamente los comerciantes nacionales de dichas zonas de frontera.

En términos económicos, lo que la restricción a la inversión extranjera genera son barreras de entrada al mercado. Esto limita la competencia y genera en los comerciantes locales toda clase de incentivos perversos, como por ejemplo, a concertar precios y restringir la producción y a no invertir en mejorar la calidad de los productos o servicios. Como es sabido, un monopolio (que es como en los hechos pueden actuar los productores protegidos por la barrera de entrada legal) no busca satisfacer la mayor demanda posible, sino que busca satisfacer la cantidad de demanda que a él le resulte más conveniente; es decir, el volumen de demanda que le garantice el precio que más ganancias le genera a la menor inversión posible, por eso siempre tiende a mantener artificialmente una situación de relativa escasez.

Cuando la única oferta disponible no tiene incentivos para expandirse, los efectos negativos son múltiples: los precios son altos, hay mucha demanda insatisfecha, no se genera el empleo suficiente, las transacciones no son transparentes y, por lo tanto,  no se avanza hacia la formalización de la economía, etc. Y en todo este ambiente de efectos negativos para el mercado, los únicos que ganan son los comerciantes.

Lo posición aquí desarrollada nos lleva a plantearnos una reflexión final: modificar el artículo 71° de la Constitución o, cuando menos, la forma en la que se viene aplicando, no implica una disyuntiva entre seguridad nacional y desarrollo económico, sino una disyuntiva entre alcanzar la situación económicamente óptima en los mercados de las ciudades de frontera o mantener la protección a los empresarios locales en perjuicio del bienestar que podrían alcanzar los consumidores y trabajadores. La razón es muy sencilla: una prohibición prácticamente absoluta como la contenida en la norma en cuestión no está económicamente justificada y genera muchos más perjuicios que los beneficios que pretende alcanzar. En estos tiempos, existen mecanismos eficaces y de bajo costo que permitirían que el Estado tenga un adecuado control de las inversiones extranjeras en las zonas de fronteras y tomar las medidas que sean necesarias para mitigar cualquier peligro que éstas pudieran representar para la seguridad y la soberanía nacional, sin restringir en el presente la ejecución de inversiones que son tan necesarias no sólo para mejorar la situación económica de los pobladores de las ciudades de frontera, sino para permitirles gozar del mismo ritmo de crecimiento y calidad de vida que tienen el resto de los peruanos.