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Por: Alexandra Carranza

Durante estos últimos meses, el Ministerio del Ambiente ha aprobado una serie de normas con el fin de complementar el marco regulatorio que rige los mecanismos de retribución de servicios ecosistémicos en el Perú, incluyendo aquellos vinculados con el secuestro de carbono forestal (REDD+), entre las cuales se encuentra el Reglamento de la Ley No. 30215, Ley de Mecanismos de Retribución por Servicios Ecosistémicos (el “Reglamento”).[1]

Antes de pasar a revisar las implicancias de este nuevo Reglamento, es importante tener claro el alcance de ciertos conceptos claves:

  • Los servicios ecosistémicos son aquellos beneficios económicos, sociales y ambientales, directos e indirectos, que las personas obtienen del buen funcionamiento de los ecosistemas, como por ejemplo, la belleza paisajística, la regulación hídrica en cuencas, el secuestro de carbono, la polinización, entre otros.[2]
  • Los mecanismos de retribución por servicios ecosistémicos (los “MRSE”) son aquellos esquemas, herramientas e incentivos que buscan asegurar la permanencia de los beneficios generados por los ecosistemas, a través de la compensación económica al contribuyente del servicio ecosistémico, por conservar, recuperar o usar de manera sostenible las fuentes de los servicios ecosistémicos (por ejemplo, los árboles en el caso del servicio ecosistémico de secuestro de carbono) por parte de aquella persona natural o jurídica que se beneficia del servicio ecosistémico.

Los esquemas de “Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación de Bosques” (REDD+) califican como un MRSE de alcance internacional que busca compensar a los países en desarrollo para que eviten la deforestación y degradación de bosques, a través de la conservación de los mismos y el mantenimiento de los servicios ecosistémicos de secuestro de carbono que estos generan.[3]

Así pues, el MRSE busca que quien se beneficia del buen funcionamiento de los ecosistemas compense a quien contribuye a la existencia del servicio ecosistémico, a través de la conservación, recuperación, o uso sostenible de la fuente que lo genera. Los MRSE se enmarcan dentro de acuerdos que celebran estas dos partes, es decir: (i) el contribuyente del servicio ecosistémico, quien mediante acciones técnicamente viables, contribuye a la conservación, recuperación o uso sostenible de las fuentes de los servicios ecosistémicos;[4] y, (ii) el retribuyente el servicio ecosistémico, quien retribuye al contribuyente del servicio ecosistémico por generarle un beneficio económico, social o ambiental. La retribución al contribuyente del servicio ecosistémico puede consistir, por ejemplo, en el financiamiento de acciones específicas, directas e indirectas, para la conservación, recuperación y uso sostenible de las fuentes de servicios ecosistémicos.

A modo de ejemplo, un acuerdo de MRSE puede ser el contrato de préstamo celebrado entre un inversionista con una ONG dedicada a la conservación de bosques para asegurar el secuestro de carbono forestal. En este caso, la fuente del servicio ecosistémico es el bosque; el servicio ecosistémico es el secuestro o almacenamiento de carbono forestal; el contribuyente del servicio ecosistémico es la ONG y el retribuyente del servicio ecosistémico es el inversionista.

Antes de la entrada en vigencia del Reglamento, la única norma que regulaba directamente los MRSE era la Ley No. 30215, Ley de Mecanismos de Retribución por Servicios Ecosistémicos (la “Ley”), que fue aprobada en junio de 2014.[5] La Ley tuvo como objetivo establecer las bases, reglas y lineamientos generales aplicables a los MRSE en el Perú, por lo que no aterrizó a regular los MRSE aplicados a los diversos servicios ecosistémicos, ni alcanzó a referirse a los problemas o retos específicos que venían enfrentando proyectos que desarrollaban servicios ecosistémicos, concretamente los proyectos REDD+, que eran los siguientes:[6]

  • Adecuación de los proyectos REDD+ a los requerimientos de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC).
  • Aprobación de un marco regulatorio específico aplicable a REDD+.
  • Ausencia de claridad de los derechos de propiedad sobre el carbono forestal.
  • Implementación de mecanismos de distribución de beneficios generados por REDD+.
  • Ausencia de reglas de permanencia de los proyectos REDD+.
  • Ausencia de incentivos tributarios para fomentar esquemas REDD+.
  • Creación de capacidades en los niveles de gobierno que lidien con proyectos REDD+.
  • Existencia de superposición de derechos sobre los recursos naturales.

Por la naturaleza de las carencias del marco legal aplicable a los proyectos REDD+, resulta evidente que estos constituyen desincentivos para la inversión en emprendimientos y desarrollo de proyectos REDD+ en el Perú, por lo que urgía la aprobación del Reglamento de la Ley, o de alguna otra norma que sirviera para aclarar dichos problemas y retos.

Es así que el 21 de julio de 2016, el Ministerio del Ambiente aprobó el Reglamento de la Ley de MRSE, el cual tiene el objetivo de complementar el marco regulatorio general existente para el desarrollo de MRSE. Sin embargo, el Reglamento no logra solucionar la mayoría de los problemas señalados, ya que únicamente aborda los siguientes temas:

  • La adecuación de los proyectos REDD+ a los requerimientos de la CMNUCC. En efecto, de acuerdo con el Reglamento, los proyectos REDD+ deben cumplir con las reglas, metodologías, lineamientos y procedimientos nacionales, así como los establecidos en la CMNUCC.
  • Aprobación de un marco regulatorio específico aplicable a REDD+. El Reglamento aprueba ciertas disposiciones específicas aplicables a las iniciativas y proyectos REDD+ y otros similares.

En vista de lo anterior, si bien el Reglamento de la Ley de MRSE constituye un paso adelante para construir un marco regulatorio completo y sólido para la implementación de REDD+, así como de otros MRSE, podemos concluir que este no ha solucionado la mayoría de problemas que los esquemas REDD+ enfrentaban y que justamente hacían que estos mecanismos no sean atractivos para la inversión nacional y extranjera. Así las cosas, aun nos queda un largo camino por recorrer para lograr que este tipo de proyectos de conservación puedan desplegar todo su potencial y sean vistos como una opción de inversión rentable y segura.

 

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[1]              Nos referimos a las siguientes normas: (i) Decreto Supremo No. 007-2016-MINAM, que aprueba la Estrategia Nacional de Bosques y Cambio Climático; (ii) Resolución Ministerial No. 187-2016-MINAM, que aprueba los Lineamientos para la Gestión e Implementación de REDD+; y, (iii) Resolución Ministerial No. 197-2016-MINAM, que crea el Registro Nacional REDD+ y aprueba las Disposiciones para la Implementación y Conducción del Registro Nacional REDD+.

[2]              Artículo 6 del Reglamento.

[3]              Para mayor detalle sobre los esquemas REDD+, revisar el trabajo de WIELAND, Patrick, CASALINO, Juan Manuel y CARRANZA, Alexandra denominado “Cómo crear derecho sólidos para las transacciones sobre el carbono forestal: retos para la implementación del Programa REDD+ en el Perú”. En: THEMIS, Revisa de Derecho. Número: 66. Lima, 2014. pp. 361-384.

[4]              De acuerdo con la Ley de Mecanismos de Retribución por Servicios Ecosistémicos y su Reglamento, a la fecha los contribuyentes de servicios ecosistémicos son los siguientes: (i) los propietarios, poseedores o titulares de otras formas de uso de tierras, respecto de las fuentes de los servicios ecosistémicos que se encuentran en ellas; (ii) los que cuenten con títulos habilitantes otorgados por el Estado para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y que cumplan con los fines para los cuales les fueron otorgados; (iii) el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP), sobre las áreas naturales protegidas de administración nacional y zonas reservadas, bajo los mecanismos que dicha entidad determine; (iv) los titulares de contratos de administración de áreas naturales protegidas que cuenten con autorización del SERNANP, respecto de las fuentes de servicios ecosistémicos que se encuentran en ellas. Se entiende como titulares a los ejecutores de contratos de administración, según la normativa sobre la materia; (v) las Comunidades Campesinas y Comunidades Nativas, sobre los ecosistemas que se ubican en sus tierras en propiedad, posesión o cesión en uso; (vi) los que cuenten con títulos habilitantes otorgados por el Estado para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales no renovables, siempre que generen servicios ecosistémicos adicionales a los que se encuentran obligados a proveer en el marco de sus obligaciones; (vii) los gobiernos regionales, en el marco de sus competencias, sobre las áreas de conservación regional, los bosques bajo su administración y los ecosistemas ubicados dentro de los predios de su propiedad; (viii) los gobiernos locales, sobre los bosques locales que se encuentren bajo su administración; (ix) las mancomunidades regionales y locales, sobre los ecosistemas que se encuentren en el ámbito de su competencia; (x) las entidades públicas, sobre los ecosistemas ubicados en los predios que sean de su propiedad.

Cabe notar que la presente lista no es taxativa, por lo que el Ministerio del Ambiente podría posteriormente designar nuevos contribuyentes de servicios ecosistémicos.

[5]              Si bien la Ley No. 30215, Ley de Mecanismos de Retribución por Servicios Ecosistémicos era la única que regulaba los MRSE de manera directa, existían diversas normas que lo hacían de manera indirecta, entre las cuales encontramos principalmente, las siguientes: (i) la Ley No. 28611, Ley General del Ambiente; (ii) la Ley No. 26834, Ley de Áreas Naturales Protegidas, y su Reglamento; y, (iii) la Ley No. 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, y su Reglamento.

[6]              WIELAND, Patrick, CASALINO, Juan Manuel y CARRANZA, Alexandra denominado “Cómo crear derecho sólidos para las transacciones sobre el carbono forestal: retos para la implementación del Programa REDD+ en el Perú”. En: THEMIS, Revisa de Derecho. Número: 66. Lima, 2014. pp. 361-384.